Эксперты ВШЭ предложили подумать об изменении бюджетного правила с прицелом на увеличение расходов в России в трудные времена. Другие экономисты с этим согласились. Межведомственная дискуссия о бюджетном правиле уже стартовала
Фото: Кирилл Зыков / АГН «Москва»
Эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) предложили рассмотреть возможность изменения в России бюджетного правила, действующего с 2017 года. Учитывая «меняющийся характер угроз бюджетной сбалансированности», целесообразно было бы усилить контрциклический характер бюджетного правила (механизм автоматического смягчения бюджетной политики во время кризисов и ее ужесточения при восходящем экономическом цикле. — РБК), заявили экономисты ВШЭ под руководством Натальи Акиндиновой во флагманском докладе (.pdf), представленном 13 апреля на апрельской конференции школы.
По мнению авторов, разумно было бы включить в формулу расходов федерального бюджета помимо цен на нефть дополнительный показатель, который «будет положительным при депрессивной динамике базовых отраслей (а также ВВП и других индикаторов) и отрицательным — при хорошей динамике». Тем самым будет обеспечен более высокий уровень бюджетных расходов при снижении ненефтегазовых доходов.
В случае же высоких цен на нефть и хорошей динамики других базовых показателей больше денег будет изыматься в резервы (не только в размере нефтегазовых сверхдоходов), следует из предложения ВШЭ.
Второе предложение от ВШЭ — превентивная разработка комплекса антикризисных мер с оговоренным лимитом их финансирования, к которым правительство могло бы оперативно прибегать при наступлении экономических кризисов. По мнению авторов доклада, это позволило бы избежать обычных сроков и процедур согласования бюджетных трат. Экономисты не указывают, идет ли речь о совмещении этих двух предложений.
«Механизм бюджетного правила уже содержит ряд контрциклических элементов: в частности, в случае падения ненефтегазовых доходов в текущем году не происходит автоматического сокращения расходов федерального бюджета», — ответила пресс-служба Минфина на запрос РБК. Размер структурного первичного дефицита на 2021 год был повышен на 875 млрд руб. (до 1,46 трлн руб.), благодаря чему предельные расходы окажутся выше на 875 млрд руб., напоминает ведомство.
Расширение расходов сверх установленного законом о бюджете уровня возможно за счет использования средств резервного фонда правительства в рамках антикризисной поддержки, добавили в Минфине.
Как работает бюджетное правило сейчас
Бюджетное правило вплоть до пандемического кризиса 2020 года служило основным залогом фискальной стабильности в России. С 2004 года было четыре версии правила, и все они так или иначе определяли принцип сбережения конъюнктурных доходов от высоких цен на нефть, чтобы они не шли на текущие расходы.
Действующее правило состоит из двух базовых частей: во-первых, это накопление или использование Фонда национального благосостояния (ФНБ; Минфин покупает валюту в ФНБ при ценах на нефть выше $40 за баррель в ценах 2017 года и продает валюту из ФНБ при ценах ниже этого уровня); во-вторых, это формула, которая ограничивает предельные расходы бюджета на год. Сейчас общие расходы определяются как сумма базовых нефтегазовых доходов (это константа: если фактически нефтегазовые доходы оказываются ниже базовых, недостача восполняется за счет ФНБ), ненефтегазовых доходов, расходов на обслуживание госдолга и компонента в размере 0,5% ВВП на финансирование инфраструктуры. В 2020–2021 годах Минфин временно отступил от бюджетного правила в части формулы предельных расходов, чтобы стимулировать экономику в условиях пандемии. В 2020 году было потрачено на 2 трлн руб. больше, чем позволило бы правило, в 2021 году превышение должно составить 875 млрд руб.
«Жесткий корсет» для экономики
Идеи ВШЭ концептуально поддержали экономисты, участвовавшие в круглом столе 13 апреля. Правительству «придется в той или иной форме выходить за пределы действующего бюджетного правила», заявил главный экономист ВЭБ.РФ Андрей Клепач. «Возможно, это будет касаться не только ФНБ, но и других решений», — сказал он. Экономист Венского института международных экономических исследований Василий Астров предположил, что бюджетное правило «накладывало слишком «жесткий корсет» на экономику». По его словам, жесткая бюджетная политика Минфина на протяжении нескольких лет оборачивалась «упущенными возможностями роста».
Бюджетное правило в текущем виде «изолирует нас от проблем, связанных с падением цен на нефть, — делает госрасходы независимыми от того, высокая или низкая цена нефти, но одновременно лишает возможности реагировать на кризисные события», указал директор центра макроэкономических исследований Сбербанка Олег Замулин. Поэтому в прошлом году Минфину пришлось временно отказаться от бюджетного правила в части ограничения предельных расходов (в норме их пришлось бы сократить вслед за падением ненефтегазовых доходов). Было бы правильно заранее прописать возможности по увеличению расходов в кризисные моменты — это был бы «противоцикличный инструмент», сказал Замулин.
«Одна из главных проблем бюджетной политики: когда наступает кризис, непонятно, на что тратить деньги. Надо, значит, заранее такие проекты подготавливать, нужно иметь заранее линейку таких проектов. Например, по базовому плану мы строим инфраструктуру с одной скоростью, но если наступает кризис, можем ускорять это строительство, переносить проекты, запланированные на будущие годы, на текущий момент», — объяснил Замулин.
Начало дискуссии в правительстве
Межведомственная дискуссия по поводу бюджетного правила уже началась, дал понять 1 апреля министр экономического развития Максим Решетников. Он рассказал, что бюджетная политика могла бы быть перманентно мягче, чем сейчас. Для этого Минфин либо должен «менее консервативно» прогнозировать налоговые сборы (относящиеся к ненефтегазовым доходам), либо согласиться на изменения в бюджетное правило, чтобы регулярное превышение фактических доходов над плановыми полностью переходило в увеличение расходов (сейчас этого не происходит), объяснил Решетников. «Мы ведем этот диалог с Министерством финансов», — сообщил министр экономики.
Ожидается, что российское правительство вскоре подготовит новый пакет стимулирующих бюджетных мер, сказала на конференции ВШЭ главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова. В преддверии послания президента России Владимира Путина Федеральному собранию, запланированного на 21 апреля, правительство ведет внутренние обсуждения, как профинансировать потенциальные инициативы главы государства, сообщило агентство Bloomberg 13 апреля. По его данным, предварительно рассматриваются следующие варианты: использование ФНБ, дальнейшее ослабление бюджетного правила, перераспределение расходов и повышение налогов.
«В случае масштабного шока и падения экономической активности увеличение бюджетного стимула необходимо обсуждать в парламенте, совместно с соответствующим внесением изменений в бюджетное законодательство. Такой механизм представляется более прозрачным. <…> В этой связи изменение бюджетного правила, в том числе в части дополнительного расширения контрциклических элементов, сейчас в Минфине не рассматривается», — заявили РБК в пресс-службе Министерства финансов.
Автор
Иван Ткачёв
