Кудрин с соавторами включил Россию в число стран, где рост расходов был выше темпов ВВП Россия оказалась в числе стран, где рост расходов после введения бюджетных правил опережал динамику ВВП. В России есть риски недостаточно сбалансированной бюджетной политики, предупреждают Алексей Кудрин и его соавторы
Алексей Кудрин (Фото: Артем Макаров для РБК)
Применение бюджетных правил не гарантирует странам стабилизацию бюджетных расходов и неувеличение долговой нагрузки. К такому выводу пришли авторы статьи «Оценка влияния бюджетных правил на цикличность государственных расходов» (есть у РБК) в последнем выпуске научного журнала «Вопросы экономики», первым из которых значится экс-глава Минфина и Счетной палаты Алексей Кудрин в качестве главного научного сотрудника Института экономической политики им. Гайдара.
Эксперты провели расчеты, как изменились непроцентные расходы бюджета в реальном выражении (с поправкой на инфляцию) в сравнении с реальной динамикой ВВП после введения бюджетного правила. Россия, наряду с США, Канадой, Японией, Францией и Норвегией, попала в число стран, где после начала применения бюджетных правил рост расходов превысил темпы роста экономики.
Эффективность бюджетных правил
Как следует из расчетов авторов статьи, среди 49 стран выборки, применяющих бюджетное правило не менее пяти лет, меньше половины смогли обеспечить более медленный рост госрасходов по сравнению с ВВП. В выборку попали государства, декларирующие контрциклическую бюджетную политику, то есть наращивание расходов в периоды спада экономики и экономию их в периоды роста ВВП. В экономической теории бюджетные правила как раз и направлены на сдерживание чрезмерного роста расходов бюджета, особенно в благоприятные для экономики времена. Также расчеты показали, что только семь стран сумели уменьшить долговую нагрузку после введения системы бюджетных ограничений.
Анализ проводился на данных с 1995 по 2019 год, а период пандемии 2020–2021 годов сознательно не брался, поскольку, как объясняют Кудрин и соавторы, кризис носил неэкономический характер, страны были вынуждены финансировать антиковидные программы и приостанавливать работу бюджетных правил. Что касается 2022 года, то здесь авторы обозначили пунктиром, что геополитические потрясения могут «серьезно дестабилизировать бюджетную систему любой страны».
Перипетии российского правила
В России бюджетное правило действует с 2004 года, когда министром финансов был именно Кудрин. После этого конфигурация правил менялась пять раз. В общем виде фискальное правило в России призвано снижать зависимость бюджета, экономики и курса рубля от колебаний нефтегазовой выручки. В 2020 году финансовые власти временно отступили от бюджетного правила в части определения общих расходов, чтобы простимулировать экономику в условиях пандемии. В результате расходы в 2020–2021 годах оказались выше предписываемых правилом примерно на 3 трлн руб.
В марте 2022 года действие бюджетного правила пришлось приостановить из-за санкционного кризиса: дополнительные нефтегазовые доходы было решено направить не в резервы, а на финансирование текущих расходов, что позволило довести бюджетные траты 2022 года до 31 трлн руб. (плюс 26% к 2021 году) при дефиците в 3,3 трлн руб. Минфин предупреждал, что в среднесрочной перспективе это «создает угрозу для устойчивости макроэкономических условий и финансовой стабильности». Было решено вернуться к институту бюджетных правил, но с переходным периодом 2023–2024 годов в части повышенных предельных расходов федерального бюджета.
Банк России оценивал в декабре 2022 года, что новая модификация бюджетного правила позволяет увеличить расходы в 2023–2025 годах ежегодно на 2,8–3,6 трлн руб. относительно прежней конструкции правила.
Авторы статьи в «Вопросах экономики» констатируют, что опережение реальными расходами темпов роста ВВП может означать, что суммарный объем дополнительных расходов (отклонение от тренда вверх) в периоды спада не компенсируется их экономией (отклонение от тренда вниз) при положительных темпах экономического роста. «Заметим, что ситуация в России с 2010-х годов начала развиваться по схожему сценарию, однако в гораздо более ограниченных масштабах, пока не угрожающих стремительным ростом долговой нагрузки», — пишут они.
В 2023 году федеральные расходы в России, согласно закону о бюджете, превысят расчетные по бюджетному правилу (в том виде, в каком оно должно полноценно заработать с 2025 года) на 2,9 трлн руб. Минфин 10 мая повторил, что в текущем году не собирается отклоняться вверх от этого плана, а расходы могут увеличиться по сравнению с законом о бюджете только в пределах возможных дополнительных ненефтегазовых доходов (это соответствует логике бюджетных правил).
Вмешательство политических факторов
Рассуждая теоретически, авторы статьи во главе с Кудриным указывают, что в отсутствие институциональных бюджетных ограничений политики, участвующие в формировании госбюджета, могли бы получать выгоды от своих решений, тогда как связанные с ними издержки ложились бы на все общество. Бюджетные правила призваны оградить общество от издержек, порождаемых «ситуативными политическими решениями».
По оценке Кудрина и его соавторов, при применении бюджетных правил процикличность государственных расходов становится ниже как в развитых, так и в развивающихся странах, но все же бюджетные ограничения не делают госрасходы полностью контрциклическими.
Низкая результативность применения бюджетных правил чревата тем, что волатильные бюджетные поступления ресурсоэкспортирующих стран (сюда относится и Россия) вынуждают правительства снижать расходы на производительные статьи бюджета (в частности, инвестиции), чтобы продолжить финансирование защищенных статей бюджетных расходов.
Одно из возможных объяснений относительно слабых результатов применения бюджетных правил может быть связано с низким уровнем исполнительской дисциплины. Авторы ссылаются на исследование аналитиков Еврокомиссии от 2020 года, которые выяснили, что уровень исполнения бюджетных правил в Евросоюзе за 1998–2019 годы в среднем не превышал 55%.
Для действенности бюджетных правил важно качество управления государственными финансами, пишут эксперты. По их оценке, процикличность государственных расходов сильнее «в более коррумпированных демократиях».
«Технический инструмент»
Сама концепция контрцикличности, подразумевающая прослеживаемый тренд на рост расходов при спаде экономики и наоборот, устарела, полагает ведущий научный сотрудник ЦЭМИ РАН Дмитрий Скрыпник. Сейчас для стран любая институциональная новация, крупный проект или изменение цены на нефть могут сильно поменять потенциальный выпуск и расходы. «Не случайно в лидеры по росту расходов попали такие страны, как США, Норвегия и Сингапур, где эффективность бюджетной политики не хуже, чем в России. Так, в США расходы делятся на систематические (те, что управляются правилом) и дискреционные (или проектные). Проще говоря, многие страны и не пытаются проводить контрциклическую политику с помощью инструмента бюджетных правил», — считает эксперт.
По его мнению, диверсифицированность и устойчивость доходов бюджета в развитых странах не приводят к росту долговой нагрузки или неустойчивости бюджетной политики.
Кроме того, расчеты Кудрина и соавторов не учитывают обратного влияния госрасходов на экономический рост, что искажает оценки, добавляет он. Положительное влияние роста доли производительных расходов бюджета (на национальную экономику, образование и здравоохранение) на динамику российского ВВП и отрицательное влияние роста непроизводительных расходов (на оборону, социальную политику) доказывал в 2018 году эксперт Экономической экспертной группы. В частности, по его расчетам, рост расходов на оборону на 1% ВВП приводил к сокращению темпов роста экономики на 2,1 п.п., аналогичный рост социальных расходов давал эффект в минус 0,7 п.п. для ВВП.
Бюджетные правила бывают разные, а в случае с Россией, где бюджетное правило привязано к цене на нефть, сама конструкция не обеспечивает контрцикличности, говорит директор Центра исследования экономической политики экономического факультета МГУ Олег Буклемишев. «По сути, это технический инструмент. В отличие от мер монетарной политики бюджетное правило принимается законодателями, а не правительством. Оно может подстраиваться под текущие нужды и нарушаться, когда этого требует экономическая или политическая обстановка. Не стоит ждать от бюджетного правила стабилизации бюджета», — отмечает он. В подтверждение «технической» функции бюджетного правила он привел пример покупки правительством у Центробанка пакета акций Сбербанка. Тот факт, что сделка нарушает бюджетное правило, признавал министр финансов Антон Силуанов.
Кудрин с соавторами указывают, что в российской практике не раз наблюдалась ситуация, когда «параметры и форма правила подстраивались к текущей макроэкономической ситуации с помощью довольно свободной интерпретации нормативно неурегулированных вопросов в части системы ограничений либо приостановки их действия или изменения их дизайна».
После мирового кризиса 2008–2009 годов произошла модернизация инструмента бюджетных правил, особенно в развивающихся странах: они стали более мягкими и способными быстрее реагировать на кризисные потрясения, рассуждает Скрыпник. «Новая версия российского бюджетного правила укладывается в схему правил структурного баланса, где долгосрочным ориентиром являются доходы бюджета в рублях — таким образом учитывается взаимосвязь курса и цен на нефть, что упрощает понимание и применение правила», — отмечает он.
Тем не менее в России бюджетное правило выполняет задачи стабилизации бюджета лишь в краткосрочном периоде. В долгосрочной перспективе, чтобы правило не нарушалось, нужен более сложный механизм. «К разным группам расходов нужно применять разные ограничения и даже принципы: так, для инвестиционных расходов следует использовать инвестиционную логику и двигать ограничение правила с учетом будущих доходов от инвестпроектов (в том числе, в виде новых налогов), для текущих же расходов можно использовать текущую версию правила», — подытоживает Скрыпник.
В пресс-службе Минфина отметили, что бюджетные правила являются «единственным зарекомендовавшим себя в международном опыте работающим механизмом минимизации восприимчивости внутренних экономических условий к колебаниям внешней конъюнктуры для сырьевых стран».
В ведомстве подчеркнули, что в России финансовую стабильность также во многом удалось достичь благодаря действию этого механизма, который зарекомендовал себя как надежный инструмент для обеспечения предсказуемости экономических и финансовых условий. «Бюджетные правила позволяют минимизировать восприимчивость внутренних экономических условий к колебаниям внешней конъюнктуры, а также снизить зависимость ненефтегазового сектора и госфинансов от конъюнктуры сырьевых рынков.
Кроме того, важно отметить, что для эффективной минимизации негативных последствий краткосрочных шоков деловой активности инструментарий бюджетной политики в России содержит ряд дополнительных встроенных контрциклических механизмов», — сообщили в пресс-службе.
Авторы Теги
Инна Деготькова,
Екатерина Виноградова,
Иван Ткачёв
